审计署金融审计司王志成：我国金融基础设施发展

来源：《中国金融》2020年第12期

作者：王志成　熊启跃‘审计署金融审计司司长；中国银行研究院研究员’

金融基础设施是金融市场稳健高效运行的保障，是宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。我国金融业发展取得的成绩，离不开金融基础设施功能的发挥。近年来，伴随着金融业不断发展，我国金融基础设施建设取得了显著成效，服务金融体系和实体经济的质效持续提升。未来，应从完善法律规范、优化监管体系、丰富治理模式和夯实功能发挥等方面进一步推进我国金融基础设施建设。

基础设施的内涵

金融基础设施的概念有狭义和广义之分。狭义金融基础设施主要指金融市场基础设施，根据国际清算银行和国际证券协会组织联合发布的《金融市场基础设施原则》，金融市场基础设施主要包括中央交易对手、支付系统、中央证券存管系统、证券结算系统和交易数据库。广义金融基础设施主要指为金融活动提供公共服务并保证金融市场稳健、持续、安全运行的硬件设施及制度安排。具体看，其不仅包括支付、清算、结算、存管等金融市场基础设施，也应包括金融会计准则、信用环境、定价机制等内容。

2020年3月，人民银行等六部门联合印发《统筹监管金融基础设施工作方案》（以下称《方案》），对我国金融基础设施范围进行了界定。我国金融基础设施主要包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统六类设施及其运营机构。

我国金融基础设施建设取得显著成绩

2019年末，我国金融资产规模达318.7万亿元，其中银行业290万亿元，保险业20.6万亿元，证券业8.1万亿元。我国已拥有全球第一大银行业、第二大股票市场和第三大债券市场。经过多年建设，我国逐步形成了为货币、证券、基金、期货、外汇等金融市场交易活动提供支持的基础设施体系。金融基础设施运行整体稳健，功能不断完善，具体表现为以下六个方面。

一是证券存管与结算功能逐步夯实。存管与结算功能是促进证券市场平稳运行的重要基础设施。近年来，伴随着资本市场快速发展，我国中央证券存管与结算功能逐步夯实。中央债券登记结算公司（以下称“中债登”）自1996年成立以来，通过构建招标发行系统、无纸化登记托管体系、实时全额券款结算机制，提供担保品管理服务，编制人民币国债收益率曲线，积极促进银行间市场发展，对支持实体经济发挥了重要作用。2019年末，中债登托管债券数量达10282只，市值为66.1万亿元，全年债券结算规模1487万亿元。中国证券登记结算有限公司（以下称“中证登”）主要负责交易所市场证券的登记、结算和托管。自2001年成立以来，中证登构建了全面无纸化的结算登记体系，为各类参与者参与场内外、公募私募以及跨境证券现货和衍生品投融资提供规范、灵活、多样的服务。2019年末，中证登投资者数量达到15975.2万，托管证券20785只，市值达72.45万亿元，全年结算金额达106.5万亿元。银行间市场清算所股份有限公司（以下称“上清所”）是我国重要的登记托管清算基础设施，业务品种主要覆盖信用债、金融债、货币市场工具、结构性产品。自2009年成立以来，上清所致力于服务债券市场创新，不断提升登记托管服务质量。2019年末，上清所托管债券达26618只，市值达22.35万亿元。

二是中央对手方清算规模持续上升。2008年国际金融危机使国际社会认识到，必须通过强化中央对手方清算机制提高场外金融交易的透明性。中央对手方是国际标准确认的具有系统重要性的金融基础设施，也被国际社会公认为防范金融系统性风险的工具。2008年国际金融危机前，我国已经在部分交易所市场建立了中央对手方清算机制，如中证登在债券质押式回购业务中充当中央对手方，商品和金融期货交易所在期货交易中充当中央对手方等。上清所是人民银行认定的合格中央对手方，可向美国清算会员自营交易提供清算服务，是全球中央对手方协会执委会委员。自2009年成立以来，上清所严格按照《金融市场基础设施原则》国际标准，建立了覆盖债券、利率、外汇和汇率、大宗商品、信用衍生品等场外中央对手清算服务体系，通过多边净额清算机制，不断推动我国场外交易风险管理制度的完善。2019年，上清所清算量达363万亿元，其中中央对手清算量为123.8万亿元，各类清算会员91家。

三是交易所体系日趋完善。交易所主要指为汇集买卖双方而提供相关市场或设施的组织、协会或团体。交易所是优化资源配置效率、提升市场活力的重要基础设施。1990年，我国先后创设上海证券交易所和深圳证券交易所，经过近30年发展，上交所和深交所已打造成为拥有股票、债券、基金、衍生品等多个交易品种，监管规范透明、运行安全可靠、服务专业高效的多层次资本市场体系。2019年末，两市上市公司合计3777家，总市值达59.3万亿元。1994年，为顺应外汇体制改革发展趋势，我国在上海成立外汇交易中心，为银行间外汇市场、货币市场、债券市场和衍生品市场提供交易系统并组织交易，同时履行市场监测职能。外汇交易中心的成立对培育银行间市场发展，服务货币政策传导和宏观审慎监管，丰富汇率、利率等金融要素基准体系发挥了重要作用。1990年以来，我国先后成立郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所、中国金融期货交易所，组织安排期货等衍生品的上市交易、结算和交割。2002年10月，我国成立上海黄金交易所（以下称“上金所”），专门从事黄金交易。2019年末，上海黄金交易所会员数量由成立时的108家升至280家，全年交易额达28.76万亿元，较2010年增长13.2倍。2010年以来，以北京产权交易所为代表的金融资产交易所在全国范围推出设立，主要为市场提供债券发行与交易、债权融资计划、企业股权交易、市场化债转股转股资产、债权和抵债资产交易等服务。2016年6月，上海保险交易所成立，以“公司化、市场化、专业化”为原则，搭建保险、再保险、保险资产等交易平台，配套构建账户管理、资金结算、信息披露等综合服务体系。同年，上海票据交易所成立，集票据交易、登记托管、清算结算、信息服务多功能于一体，同时承担货币政策再贴现操作等政策职能。

四是交易报告库建设不断探索前行。作为金融基础设施的重要组成部分，交易报告库是指收集、存管及发布金融产品交易记录的电子数据库。针对2008年国际金融危机中场外衍生品市场暴露的风险，国际社会就建立场外衍生品市场报告库在内的金融监管改革达成共识。目前，我国尚未成立专门机构作为交易报告库，但各金融子市场的交易数据较为完整，各监管主体数据的收集分工较为明确，已具备建立交易报告库的客观条件。2018年12月，中国期货市场监控中心场外报告库正式上线，该报告库主要包括场外衍生品交易数据子系统和财务数据子系统。2020年，人民银行等多部门已在研究推动在上海设立中国金融市场交易报告库，集中整合金融市场的交易信息。

五是支付体系功能不断壮大。经多年发展，我国已形成以中央银行CIPS等支付系统为核心，银行业内部支付系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统、互联网支付等方式为重要组成的支付清算体系。2019年，我国银行账户数超过113.52亿户，是2010年的3.4倍；非现金支付业务金额共计3779.49万亿元，是2010年的4.2倍；支付系统处理业务金额6902.22万亿元，是2010年的3.7倍。互联网、通信、人脸识别等技术已广泛运用于支付交易的各个环节，显著提高了支付活动的安全与效率。针对非银行支付机构与商业银行多头连接开展业务成本高、清算效率低的问题，我国建设了非银行支付机构网络支付清算平台——网联清算有限公司，为支付机构提供统一、透明的资金清算服务。与此同时，我国不断完善支付基础设施监管，借鉴国际监管标准制定支付系统核心原则；及时推出《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，加强第三方支付机构准入、备付金监管；积极推动支付业对外开放，2019年10月，美国Paypal成为第一家登录我国支付市场的外资公司。

六是基础征信体系建设取得重要成果。征信服务是准公共服务，是重要的金融基础设施。近年来，我国征信和社会信用体系建设不断发展壮大，已经形成了初具规模的“政府+市场”双轮驱动模式。截至2019年11月，政府主导的国家信用信息基础数据库已接入各类放贷机构共3693家，该系统以银行信贷信息为核心，基本实现了对企业和个人社保、公积金、环保、欠税、民事裁决与执行等公共信息的广覆盖，成为当今世界收录主体最多、数据规模最大和覆盖范围最广的征信基础设施。2018年3月，在人民银行指导下，芝麻信用、腾讯征信等8家市场机构共同发起组建我国第一家个人征信市场化机构——百行征信有限公司。百行征信专注于个人征信业务，其市场化运作方式，与国家金融信用信息基础数据库形成了错位发展。2019年末，百行征信系统收录个人信息主体超过6500万人，信贷账户1.75亿个，信贷记录18亿条，基本实现了网络借贷人群的全覆盖。

我国金融基础设施发展亟待解决的问题

一是立法规范亟待完善。欧美成熟经济体针对金融基础设施建立了较完善的法律框架体系。美国在《多德—弗兰克法案》中对包括金融基础设施在内的金融体系运行规则和监管架构进行了定位，明晰了监管机构职责。欧盟在2012年发布的《欧洲市场基础设施监管规则》和2016年发布的《中央对手方恢复与处置监管规则》中，对金融基础设施的定义及监管细则进行了明确规定。目前，我国尚未出台针对金融基础设施的统一管理规则与指引，金融基础设施运行主要依据各自主管部门的零散规定，并没有健全的法律法规保障。

二是监管体系亟待优化。金融基础设施连接整个金融系统，牵一发而动全身，需要跨部门监管协调。在美国和欧盟，针对每类金融基础设施，都设置了一家监管机构拥有优先管辖权，而中央银行在金融基础设施监管中扮演重要角色。在我国当前监管体系下，金融基础设施分属不同监管部门主管和监管，即使相同职能的基础设施，也分属不同监管部门，容易造成基础设施的人为分割，比如债券的托管、结算，就有三个不同的机构，分属于人民银行、银保监会和证监会管理。另外，在监管理念和标准上存在的差异，容易导致职责不清、协调成本较高等问题。金融基础设施对金融体系具有较大的外溢效应，应被纳入宏观审慎监管。但目前，我国尚未将金融基础设施（特别是系统重要性金融基础设施）纳入宏观审慎监管。

三是治理模式亟待丰富。国际上，金融基础设施的产权性质较为多元，政府和市场主体在基础设施建设过程中均发挥了重要作用。大量国际经验表明，在非营利型、合作型、营利型、公共型和混合型五种金融基础设施治理模式中，营利型模式往往具有较好的治理效果，特别是在提升交易所和中央对手方运作效率方面作用明显。目前，我国多数金融基础设施仍以政府为主导，市场资源的利用程度、市场主体的参与力度均存在较大提升空间。部分基础设施虽然采用了公司制治理模式，但在治理机制、考核方式方面仍具有较浓厚的行政色彩，这在一定程度上影响了基础设施效率的提升。

四是功能发挥亟待增强。我国金融基础设施部分功能发挥还存在提升空间。比如随着第三方支付机构的大量涌入，支付行业的资金和信息安全问题不断凸显，行业信息统计标准亟待完善。与欧清集团等国际领先清算所相比，我国中央对手方清算产品的规模、种类、范围及清算会员数量仍存在一定的提升空间。此外，交易所和银行间债券市场存管与结算的互联互通机制仍需加强。我国互联网电商信用交易场景征信能力有待提升，且征信服务主要以提供原始数据匹配累加形成的征信报告为主，缺乏基于数据分析的信用评分功能。此外，我国尚未建立覆盖金融市场的交易报告库机制。

建议

一是完善法律规范。借鉴欧美经验，在法律体系中明确金融基础设施定义，整合零散法律规定，充实金融基础设施的机构准入、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚以及风险处置等法律规定。加强对金融基础设施跨境行为的监管立法，谨防外部风险。促进金融信息标准化立法，明确信息采集范围、形式、口径，加强对金融信息的司法保护。

二是优化监管体系。在“一委一行两会”的监管体系下，明确各类金融基础设施的监管主体，理顺跨市场、跨地区、跨机构的监管协同机制，突出中央银行在金融基础设施监管中的重要地位。借鉴《金融市场基础设施原则》等国际监管实践，完善金融基础设施监管框架体系。将金融基础设施纳入宏观审慎监管，借鉴系统重要性金融机构管理框架，探索制定系统重要性金融基础设施评估体系，对金融基础设施进行系统重要性分类，并采取差异化监管措施。明确各类基础设施授权、注册、监管、评估和审查流程，防范监管真空或监管套利等行为，引导建立合理分工、适度竞争的金融基础设施格局。积极发挥行业自律机制作用，给予金融市场基础设施必要的自律监管职责和权利。

三是丰富和优化治理模式。金融基础设施具有公共品属性，其经营管理要兼顾经济和社会效益。应继续坚持政府在金融基础设施建设中的主体作用，特别是针对支付清算等重要金融基础设施，应发挥人民银行的主导型作用。在此基础上，针对其他金融基础设施可丰富和优化治理模式，探索建立金融基础设施公司，整合金融基础设施资源，对重要基础设施推进公司制改造。丰富金融基础设施产权性质，鼓励科技公司、民营资本、外资参与金融基础设施建设，不断培育新的市场主体。结合不同金融基础设施特点，丰富治理模式，推进交易所和中央交易对手向营利型模式转型，强化公司治理约束机制。

四是夯实功能发挥。加强支付领域资金和信息安全治理，完善支付信息统计标准。促进金融基础设施互联互通，统一债券市场登记结算、托管标准，适时推进债券市场的业务和监管整合。推动中央托管体系的整合，考虑分离中央托管机构和中央对手方职能。拓展部分中央交易对手的业务规模、种类与范围，提高基础设施服务外国市场参与者能力。加强征信数据分析能力，提高线上征信覆盖范围。制定和细化交易报告库建设的顶层设计，尽早推出覆盖整个金融市场的交易报告库。

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